¿Es necesaria la reforma a la Ley 30 de 1992 para garantizar la financiación de la Universidad Pública Colombiana?

A tan solo unos días de terminar su segundo periodo, el gobierno nacional, por conducto del Ministerio de Educación Nacional y de la Asociación Colombiana de Universidades, Ascun, ha presentado una propuesta para reformar los artículos 86 y 87 de las Ley 30 de 1992, normas que regulan la financiación estatal de las universidades públicas colombianas. La Ley 30 de 1992 consignó un esquema que partió de una suma fija, la denominada base presupuestal, que mantiene los valores en pesos constantes, a los que suma cada año el Índice de Precios al Consumidor.

No obstante la necesidad de fijar un mecanismo que garantice mayores recursos a la universidad pública, una perversa política de desfinanciación y de avanzar hacia grados mayores de privatización es lo que persiste y antecede la propuesta gubernamental. Tales razones deben poner en estado de alerta a las comunidades universitarias quienes han de valorar el riesgo que implica una actual reforma a la financiación de la universidad pública. Lo que evidencian los informes oficiales es una reducción considerable de los recursos destinados al sistema educativo durante la era Uribe. Según la Contraloría General de la República, CGR,

En la presente década las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) para educación (básica y media) como porcentaje del PIB han decrecido: en 2001 alcanzaron el 3,3%, en 2004 descendieron al 3,1% y desde 2006 hasta la fecha (2008) están en el 3%. Una tendencia semejante exhibe el gasto público en la educación terciaria: la participación de los aportes de la nación a las universidades públicas como porcentaje del PIB muestra un descenso constante (en 2000 era del 0,52%, en 2004 del 0,48% y en 2007 del 0,36%).[1]

Según los cálculos efectuados por la CGR, con base en los informes de ejecución presupuestal del Ministerio de Educación Nacional 2000-2007[2], los aportes de la nación a las universidades públicas se han mantenido prácticamente en el mismo nivel, entre 2002, año en el cual los aportes sumaron $1.520 miles de millones, y el 2007, cuando la suma fue de $1.526 miles de millones. Por el contrario, la cobertura estudiantil ha tenido un aumento considerable, destinándose cada vez menos pesos por estudiante para el sistema estatal de universidades públicas. Según el SUE[3] en 1992 había 200.000 estudiantes matriculados en universidades públicas, y al año 2007 esta cifra ascendía a 494.937 estudiantes, un incremento del 147.47%. De igual forma, “Los programas de pregrado ofrecidos pasaron de 1.233 en el año 2003 a 3.173 en el año 2007, y en ese mismo periodo los programas de posgrado pasaron de 777 a 911.”[4] Un reciente estudio señala que, la inversión estatal per cápita promedio en las universidades públicas, “alcanzaba la cifra de 5,69 millones en 1993 mientras que en 2008 era de 3,67 millones a pesos constantes de 2008”[5]

La compleja situación de desfinanciación que vive la universidad colombiana, reflejada en el rezago frente al mundo desarrollado, no la pueden ocultar ni los promotores en el tercer mundo de la política de privatización. Esto respondía Jamil Salmi, experto en educación superior del Banco Mundial, a la pregunta de ¿Cómo ve a Colombia?, en entrevista concedida al diario El Espectador (12-08-2009): “Creo que las universidades sufren por falta de recursos. En EE.UU el gasto por alumno es de 100 mil dólares al año y aquí en Colombia no debe pasar de 2 mil o 3 mil dólares. Ahí ya hay una brecha.” Lo que no se menciona es que en Colombia hay universidades que incluso reciben 350 dólares por estudiante al año, tal y como lo confirman las cifras de la Universidad de Pamplona.

Los gastos adicionales en los que han incurrido las universidades públicas no fueron contemplados en la base presupuestal definida en la Ley 30 de 1992, lo que a primera vista justificaría una revisión de la actual formula definida en la Ley. De acuerdo con el informe del SUE del 2009, las universidades públicas, en cumplimiento de la normatividad expedida con posterioridad a la expedición de la Ley 30 de 1992, han destinado más de $469 mil millones de pesos con corte a diciembre de 2007, para atender los nuevos gastos de funcionamiento. En ese mismo sentido, en los últimos cinco años ha habido un crecimiento en la infraestructura, del 17 %, al pasar de 2.178.000 metros cuadrados a 2.522.000, y en cuanto a la cualificación docente, entre 2003 y 2007, el conjunto de universidades del SUE incrementó el número de docentes con título de doctorado en 47,6%, pasando de 835 profesores en Equivalente Tiempo Completo con título de doctorado a 1.233[6], lo que implica mayores remuneraciones a los profesores universitarios.

LAS PROPUESTAS DE URIBE 2002-2010

Desde su primer mandato, el gobierno de Uribe promueve una política de recortar los dineros para educación superior. Es así como en el Plan Nacional de Desarrollo de 2002-2006 se aprobó el artículo 84, que retenía el 12% de los recursos de las universidades públicas y establecía un procedimiento para redistribuirlos con base en los neoliberales indicadores de gestión. Este artículo fue reglamentado por el Decreto 3545 de 2004.

Tras la aprobación de esta medida, el movimiento nacional universitario inició una serie de actividades que llevarían a derogarla. Fue así como se realizó el Paro Nacional Universitario de abril de 2005 que, sumado a las acciones de tipo legal, llevó a la Corte Constitucional mediante Sentencia C-926 de 2005, a declarar inexequible el mencionado artículo 84, con lo que igualmente desapareció del ordenamiento jurídico el decreto correspondiente. Ya en su segundo periodo propone los artículos 27 y 38, del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, con los que pretendía asestarle un golpe definitivo a la existencia de la universidad pública.

En esta ocasión, además de descargar los pasivos pensionales en los entes universitarios, el gobierno buscó una forma de reemplazar la Ley 30 de 1992 para asignar los recursos a las universidades y el proyecto de artículo 27 del PND 2006-2010 le permitía encontrarla, llevando a las universidades a situaciones de quiebra, de tal manera que se les aplicara la Ley 550 de 1999, vulnerando la autonomía de los entes universitarios y acelerando el proceso de privatización de los servicios y de conversión de la universidad en empresa y de la educación en mercancía. El artículo tal y como estaba planteado era un cheque en blanco para, según los criterios del gobierno, reducir ostensiblemente la financiación estatal a la universidad pública, pues si con el PND 2002-2006 se reducía el 12% –como máximo– de los aportes de la nación, hecho ya muy grave, con el del 2006-2010, de haber sido aprobado, no habría porcentaje límite de recorte en tales aportes.

El original artículo 27 facultaba al gobierno nacional para “reglamentar los ajustes a los criterios de asignación de recursos a las universidades públicas”, lo que en la práctica le confería poderes absolutos al presidente de la República para que mediante un decreto desmontara la financiación estatal a la universidad pública. Con el pretexto de aumentar la cobertura y eficiencia del sector de educación superior, argumentos que también se exponen hoy para justificar la reforma, el gobierno buscaba, una formula legal para disminuir el financiamiento por parte de la nación a las universidades, lo que implicaba el desconocimiento del artículo 86 de la ley 30 de 1992.

Establecía de igual forma que las instituciones de educación superior contarían con un periodo de transición para que pudieran efectuar los respectivos ajustes institucionales en sus estructuras financieras y de costos (Parágrafo del art. 27), es decir, tendrían necesariamente las universidades que aumentar los mecanismos de autofinanciación y transitar por el camino de la privatización de sus servicios. Finalmente, este artículo fue mutilado, para fortuna de la universidad pública, en medio de la inmensa movilización universitaria del año 2007 y del desorden que primó en la aprobación de la Ley del PND en el Congreso de la República, lo que no fue obstáculo para que en los claustros se promovieran reformas en este sentido.

LA ACTUAL PROPUESTA DE REFORMA A LA LEY 30 DE 1992

La propuesta de reforma al esquema de financiación que viene planteando el Ministerio de Educación Nacional, MEN, tiene tres supuestos: (I) El incremento de los recursos de las universidades públicas y las instituciones de educación superior; (II) el financiamiento del subsidio a la demanda y (III) la articulación del SENA en el sistema de educación superior.

Con relación al primero de los supuestos, se propone modificar el artículo 87 de la Ley 30 de 1992, en el sentido de que la Nación incremente “sus aportes para el Sistema de Universidades Estatales (SUE) en un porcentaje que dependerá del crecimiento real del Producto Interno Bruto así: si el crecimiento real del PIB es mayor al 0% y menor del 5%, el incremento será en un 30% de dicho crecimiento; si el crecimiento real del PIB es mayor o igual al 5% y menor que el 7.5%, el incremento será del 40% de dicho crecimiento; si el crecimiento real del PIB es mayor o igual al 7.5%, el incremento será del 50% de dicho crecimiento.”[7] Vale mencionar que el actual artículo 87 estipuló que, a partir del sexto año de la vigencia de la ley 30 de 1992, el gobierno nacional incrementara sus aportes para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto Interno Bruto.

Estos recursos según la propuesta irían destinados a la generación y mantenimiento de cupos nuevos, según el área del conocimiento, el nivel y la metodología del programa respectivo; el reconocimiento de la productividad académica del personal docente y su formación y la promoción de la investigación y la innovación. Los recursos destinados a cobertura, reconocimiento de productividad académica y formación docente entrarían a formar parte de la base presupuestal del artículo 86 y los asignados a investigación e innovación serían distribuidos mediante convocatorias hechas por el MEN y el SUE.

“En el año 2011 esta asignación será equivalente a un punto real respecto a los aportes de la Nación a las universidades estatales en el año 2010; en el 2012, dicha asignación será equivalente a dos puntos reales respecto al año anterior y en el año 2013 y hasta el año 2019 será de tres puntos reales respecto al año inmediatamente anterior.”[8] Este mismo esquema se propone para las Instituciones de Educación Superior, distintas a las universidades estatales y reguladas en la Ley 30 de 1992. Es importante destacar que el incremento propuesto, según el MEN, esta sujeto a la revisión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que deja entrever que aún no es clara la voluntad del gobierno y el consenso entre la tecnocracia criolla para impulsar la reforma.

De acuerdo con los datos presentados por el MEN ante el Sistema de Universidades Estatales, SUE, en el periodo 2011-2019, los recursos nuevos para las universidades sumarían aproximadamente 2.83 billones de pesos, 66% del total de la reforma. La meta[9] es llegar al año 2019 con 88.289 cupos nuevos en el sector universitario público y 326.731 matriculados en programas técnicos y tecnológicos, de los cuales 229.926 aspiran a formar en el SENA y 80.393 en el resto de Instituciones de Educación Superior Pública. Es evidente la persistencia del gobierno nacional en la orientación en la educación técnica y tecnológica de muy discutida calidad en desmedro de la formación universitaria avanzada.

La reforma propone además que el 2% del presupuesto de las instituciones de educación superior, que es descontado de sus presupuestos de acuerdo con al artículo 43 de la Ley 30 de 1992, se entregue a las respectivas instituciones con destino a la cualificación de su personal docente. Este es un reclamo que desde tiempo atrás vienen haciendo las universidades que ven reducidos sus presupuestos en considerables sumas que hoy no desempeñan el papel asignado inicialmente.

El segundo supuesto de la reforma es fortalecer el denominado subsidio a la demanda, que como lo señaló Eduardo Sarmiento en El Espectador (27-03-2010), podría aumentar la desigualdad y es una “teoría (…) que fue propuesta por Milton Friedman hace 30 años y es de la misma familia de la privatización de la salud”, tal propósito ya se planteaba dentro de las estrategias para incrementar la cobertura en la visión Colombia 2019: “Otorgar crédito educativo a estudiantes para cursar programas de educación superior en instituciones públicas o privadas. Los recursos se destinarán prioritariamente a la financiación de carreras técnicas y tecnológicas y a estudiantes provenientes de familias de bajos ingresos, que recibirán además de los recursos de la matrícula, una suma adicional para sostenimiento. Los recursos provendrán en su mayoría del ICETEX, así como de las Entidades Territoriales, Cajas de Compensación, Cooperativas y el sector privado, entre otros.”[10]

El tercer supuesto es incluir a los programas que ofrece el SENA (técnico-profesionales, tecnológicos o de especialización tecnológica), como parte integrante del sistema de educación superior, por lo que deberán cumplir con lo estipulado en la Ley 30 de 1992 y las demás que rigen la educación superior en Colombia, en particular las que tienen que ver con la obtención de los Registros Calificados, con lo que se garantiza el control de los contenidos y la adecuación curricular al modelo de maquila, que se entronizó en los planes educativos oficiales. Sin embargo, en la última propuesta de reforma del 6 de abril, no aparece referenciado la parte correspondiente al SENA.

Es innegable la necesidad de mayores recursos para las 32 universidades públicas colombianas. Lo que no es claro es la necesidad de reformar la Ley 30 de 1992 para cumplir este propósito, pues la reforma, si bien establece una expectativa de unos cuantos recursos para el Sistema Universitario Estatal, promueve políticas claramente neoliberales como el subsidio a la demanda promovida mediante la creación de un Fondo para la Permanencia Estudiantil en la Educación Superior, administrado por el Icetex y destinado al cubrimiento parcial de los gastos de manutención de los estudiantes de las instituciones de educación superior públicas y privadas del país clasificados de acuerdo con un instrumento de focalización que defina el gobierno nacional.

Los recursos nuevos para subsidiar la demanda según el MEN serían del orden de 1.47 billones de pesos, equivalentes al 34% de la reforma, que servirían para continuar fomentando la cultura mendicante y la politiquería propia de los programas de la acción social de la Presidencia. Si en realidad se quisiera atacar el alto nivel de deserción universitaria que se acerca al 50% y que se aspira reducir al 25%, estos recursos deberían ir a las divisiones de Bienestar Universitario, poseedores de una larga trayectoria y experiencia en el tema.

Si el interés actual es reconocer las graves deficiencias presupuestales del Sistema Universitario Estatal, no es necesario modificar la Ley 30 de 1992, “por cuanto su artículo 86 no establece máximos en el incremento de los aportes del presupuesto nacional y de las entidades territoriales para la financiación de las Universidades Públicas.”[11] Este incremento requiere de la voluntad política del ejecutivo en actualizar, a partir de la próxima vigencia presupuestal, los aportes de la Nación en un porcentaje equivalente al IPC más el 9%, tal y como lo concluyó el estudio del SUE conocido en junio de 2009. Esta debería ser una de las consignas principales del movimiento universitario quien debe promover la conformación del más amplio frente por alcanzar la financiación estatal plena, antes que caer en la demagogia reformista del gobierno nacional. Posición que ayuda a sustentar el rector de la Universidad Nacional, Moisés Wasserman, El Espectador (12-04-2010), al manifestar su desacuerdo, porque: “el proyecto de ley no resuelve el problema estructural de financiación de la educación superior”.

[1] CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Inclusión y Exclusión Social en Colombia: Educación, Salud y Asistencia Social Mercado y Política Social. Informe Social. Bogotá: Imprenta Nacional, 2008. p. 181.

[2] Ibíd., pág. 92.

[3] SISTEMA UNIVERSITARIO ESTATAL. Revisión de la financiación con recursos de la nación para las Universidades Públicas. BOGOTÁ JUNIO 3 DE 2009. P. 4.

[4] Ibídem.

[5]Garzón, Carlos. Educación Superior Pública en Colombia: ¿Escasez de recursos o de voluntad política? Bogotá: Versión en PDF, 2010. p. 9. Disponible en http://universidad.edu.co/images/cm...

[6] Indicadores de Gestión del SUE

[7] Artículo 2º del proyecto de Ley “Por la cual se modifica el esquema de financiación de la educación superior, definido en la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones” Versión 6 de abril de 2010.

[8] Artículo 3º. Ibídem.

[9] Los datos aquí referenciados son tomados de la presentación hecha por el Viceministro de Educación superior Gabriel Burgos Mantilla. En el Foro Internacional sobre Financiamiento realizado los días 2 y 3 de marzo en Bogotá.

[10] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Visión 2019, Educación Propuesta Para Discusión. Bogotá, 2006. Pág. 23.

[11] SUE, 2009. Op.cit., p. 11.